- Die Brasilianische Finanzkrise -
Hintergründe und Auswirkungen
“Was ist der Unterschied zwischen Rußland und Brasilien? Drei Monate.” Dieser Witz zirkulierte zum Höhepunkt der russischen Finanzkrise im Juli 1998 in den Finanzkreisen São Paulos.
Daß der Unterschied bis jetzt über sechs Monate betragen hat und Brasilien zumindest für’s erste von einer wirtschaftlichen Krise mit russischen oder asiatischen Ausmaßen verschont geblieben ist, hat es der engagierten Hilfe internationaler Organisationen und der Gruppe der sieben größten Industrieländer (G7) zu verdanken. Mit ihrem 42,6 Milliarden US$-Paket haben der Internationale Währungsfond (IWF), die Weltbank, die Interamerikanische Entwicklungsbank (IADB) und die G7 zumindest vorerst den Zusammenbruch der acht größten Volkswirtschaft der Welt, Brasilien, verhindert (siehe Kasten Das Abkommen Brasiliens mit dem IWF).
Wir erinnern uns: Durch den Vertrauensverlust der internationalen Anleger in die Emerging Markets im Laufe der Finanzkrisen in den asiatischen “Tigerstaaten” und in Rußland waren die brasilianischen Devisenreserven zwischen August und Oktober um ca. 27 Milliarden US$ auf 42,6 Milliarden US$ gesunken. Bei anhaltender Tendenz hätte dies es der brasilianischen Regierung unmöglich gemacht, den bestehenden Wechselkurs des Real gegenüber dem amerikanischen Dollar aufrechtzuerhalten.
Sparprogramm
Für das 42,6 Milliarden US$-Hilfspaket mußte sich die brasilianische Regierung gegenüber dem IWF zu einem strikten Sparprogramm verpflichten, mit dem das staatliche Haushaltsdefizit von 8,1% des Bruttoinlandsprodukts (BIP) (1998) auf 4,7% (1999) zurückgeführt werden soll. Um dieses Ziel zu erfüllen, hat die brasilianische Regierung ein Sparprogramm aufgelegt (ajuste fiscal), das Steuererhöhungen, Ausgabenkürzungen und eine Reform des staatlichen Rentensystems vorsieht.
Die brasilianische Regierung hat in ihrem Abkommen mit dem IWF erklärt, daß ihre Wirtschaftspolitik der nächsten Jahre besonders den ärmeren Bevölkerungsschichten zu gute kommen soll. Dennoch will sie aber 40,5% der gesamten Ausgabenkürzungen im Haushalt für 1999 im Bereich Soziales vornehmen. Das heißt, daß der Bereich Gesundheit 1999 etwa 6,6% weniger Geld zu Verfügung haben wird als 1998, während der Bereich Bildung 12,3% verliert. Die Ausgaben für die Agrarreform werden 1999 um 47,1% gekürzt und der Bereich Umweltschutz muß sogar einen Rückgang von 47,4% hinnehmen.
Einer der Leidtragenden dieser Kürzungen im Bereich Soziales und Bildung ist das Programm für ein staatlich garantiertes Mindesteinkommen (Renda Mínima Garantida). Die Zahl der Familien, die 1999 vom staatlich garantierten Mindesteinkommen profitieren sollten, mußte drastisch reduziert werden. Während bereits 1998 statt der damals vorgesehenen 711.000 Familien überhaupt keine einzige Familie in den Genuß dieses Mindesteinkommens kam, so wurde nun das Ziel für 1999 von 14,6 Millionen betreuten Familien auf 2,5 Millionen reduziert.
Das Abkommen
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| IWF | 18,1 Milliarden US$ |
| Industriestaaten | 14,5 Milliarden US$ |
| Weltbank | 5,5 Milliarden US$ |
| IADB | 4,5 Milliarden US$ |
Zinsen: 5,5 Milliarden US$ des Anteils des IWF werden im Rahmen der Stand-by-Abkommen gewährt und müssen mit 4,25% Jahreszinsen zurückgezahlt werden. Der restliche Teil des IWF wird ihm Rahmen der sogenannten Supplemental Reserve Facilities vergeben – von diesen profitierten bereits Südkorea und Rußland – und kostet 7,25% Jahreszinsen. Die Parzelle der Industriestaaten wird mit dem internationalen Referenzzinssatz Libor für sechs Monatskredite (z.Zt. liegt er bei ca. 5,2% Jahreszins) plus zusätzlichen 4,5 bis 4,7% Prozentpunkten verzinst. Die Anteile der Weltbank und der Interamerikanischen Entwicklungsbank (IADB) kosten die bei diesen beiden Institutionen üblichen Zinsen.
Zeitpunkt und Zweck der Kredite: Von den 18,1 Milliarden US$ des IWF werden insgesamt 15,9 Milliarden US$ bis Ende 1999 zu Verfügung gestellt, der Rest bis zum Ende der dreijährigen Laufzeit des Abkommens. Die Kredite der Weltbank (über ihre Unterorganisation International Bank for Reconstruction and Development – IBRD) und der IADB sollen ebenfalls in den nächsten drei Jahren ausgezahlt werden, der Hauptteil aber bis Ende 1999. Die Kredite der Weltbank sollen dem sozialen Bereich, Verbesserung der öffentlichen Verwaltung und Finanzmarktreformen zu gute kommen. Die Kredite der IADB sollen ebenfalls dem sozialen Bereich, Infrastrukturinvestitionen und Krediten für Kleinunternehmen dienen.
Verpflichtungen: Um diese hohe Hilfszusage zu erhalten, mußte Brasilien sich dazu verpflichten, das gesamte Haushaltsdefizit der Bundesregierung, der Einzelstaaten und der Munizipien von 8,1% des Bruttoinlandsprodukts (BIP) 1998 auf 4,7% im Jahr 1999 zurückzuführen. Um dieses Ziel zu erreichen und die gesamten Schulden der öffentlichen Hand zu reduzieren, soll die Bundesregierung ihren primären Haushaltsüberschuß (Einnahmen minus Ausgaben ohne Zinsen) von 0,5% BIP (1998) auf 1,8% (1999) erhöhen. Weitere Ziele des Abkommens mit dem IWF sind: makroökonomische Stabilität, Beibehaltung der antiinflationären Geldpolitik, Festhalten am aktuelle Wechselkursregime und Fortsetzung der wirtschaftlichen Öffnung nach außen.
Kein Bestandteil des Ajuste Fiscal ist jedoch eine Verringerung von Subventionen. Diese wurden im Haushaltsentwurf
für 1999 sogar um 15% von 2,8 auf 3,2 Milliarden R$ erhöht. Um dies, obwohl sie bereits in den letzten
Jahren stark zugenommen haben sind. Auch die Steuerermäßigungen für Firmen haben in den letzten
Jahren stark zugenommen: Sie stiegen von 7 Milliarden R$ im Jahr 1995 auf 15,3 Milliarden R$ im Jahr 1997. Allein
in der Freihandelszone von Manaus (Amazonas) verzichtete der brasilianische Fiskus 1997 auf 3,8 Milliarden R$.
Statt Subventionen und Steuerermäßigungen zu streichen, hat die Regierung nun vorgesehen, Steuern zu
erhöhen. So soll die provisorische Abgabe auf Finanztransaktionen (Contribuição Provisória
sobre Movimentações Financeiras – CPMF) über ihr geplantes Ende im Januar 1999 hinaus verlängert
und von 0,2% auf 0,38% erhöht werden. Diese Abgabe wird z.B. bei Abhebungen von Girokonten fällig.
Insgesamt erwartet die brasilianische Regierung durch das Sparpaket 1999 einen Rückgang des BIP um 1%. Analysten erwarten, daß die Rezession zu einem weiteren Anstieg der Arbeitslosigkeit führen wird, die 1998 bei 7,65% und 1997 bei 5,63% gelegen hatte.
Reform des Rentensystems
Einer der Ecksteine des Ajuste Fiscal ist die Reform des staatlichen Rentensystems, der Previdência. Mit ihrem Defizit von 18,3 Milliarden R$ ist diese für fast ein Drittel des öffentlichen Haushaltsdefizits verantwortlich. Das Defizit des staatlichen Rentensystems wird vor allem durch die geringen Beiträge der Staatsbediensteten verursacht, die gleichzeitig durch großzügige Regelungen hohe Rentenansprüche erwerben. So wird die Rente von Staatsbediensteten nach dem letzten Einkommen berechnet. Im Gegensatz dazu ist die Berechnungsgrundlage bei Arbeitern und Angestellten aus dem privaten Sektor das Durchschnittseinkommen während der Jahre, in denen Beiträge gezahlt wurden. Außerdem wird die Rente für die ehemaligen Staatsbediensteten nach dem Brutto- und nicht nach dem Nettoeinkommen bemessen, was dazu führt, daß sie als Rentner mehr “verdienen” als während ihrer aktiven Zeit.
Folgende Zahlen verdeutlichen dieses Problem: Die 16,5 Millionen Rentner aus dem privaten Sektor erhalten nur 48% der gesamten Rentenzahlungen, obwohl sie 85% aller Rentner ausmachen. Dagegen kommen 2,8 Millionen Rentnern aus dem staatlichen Sektor insgesamt 52% der gesamten Rentenzahlungen zu gute. Und dies obwohl die Rentner aus dem Öffentlichen Sektor nur 15% aller Rentner repräsentieren und nur zu einem geringen Teil die Kosten ihrer Altersversorgung tragen. Das Reformpaket des Ajuste Fiscal sieht eine Reihe von Maßnahmen vor, um diese Verzerrungen und das Defizit zu reduzieren. Während der brasilianische Kongreß bereits eine Reihe von Privilegien für Rentner aus dem privaten Sektor – wie z.B. den vorzeitigen Empfang der Rente ohne Abzüge – gestrichen hat, weigerten sich die Abgeordneten die Altersversorgung der Staatsangestellten zu ändern. Diese Niederlage der Regierung stellt das Ziel der Reduzierung des Haushaltsdefizits in Frage und läßt auch die Zukunft anderer Teile des Ajuste Fiscal, wie die Erhöhung und Verlängerung der CPMF, in dunklem Licht erscheinen.
Woher stammen die Probleme?
Bei einem Blick auf die brasilianische Zahlungsbilanz fällt sofort das hohe Leistungsbilanzdefizit (Saldo der Exporte und Importe aller Waren und Dienstleistungen) von 4% des BIP auf. Während Brasilien 1997 Importe für 61,4 Milliarden US$ bezogen hat, exportierte es Waren im Wert von 53 Milliarden US$ (Werte in FOB). Das heißt, es wurden Waren im Wert von 8,4 Milliarden US$ weniger exportiert als importiert. Der Saldo bei den Dienstleistungen war sogar noch negativer und betrug 1997 etwa -27,3 Milliarden US$. Um dieses Leistungsbilanzdefizit auszugleichen, ohne eine Währungsabwertung in Kauf zu nehmen, muß die Kapitalbilanz positiv sein, das heißt, es müssen mehr ausländische Investitionen ins Land fließen, als aus ihm abfließen.
Brasilien hatte nicht immer das Problem eines Leistungsbilanzdefizits. Dieses nimmt erst seit dem Beginn des Stabilitätsprogramms Plano Real, mit dem Brasilien seit 1994 die Inflation bekämpft, bedrohliche Ausmaße an. Nachdem 1994 noch ein Leistungsbilanzdefizit von 1,7 Milliarden US$ erreicht wurde, verschlechterte sich der Saldo der Leistungsbilanz im Jahre 1995 sprunghaft auf -18 Milliarden US$, 1996 auf -23,1 Milliarden US$ und 1997 auf -33,4 Milliarden US$. Während in den ersten Jahren des Plano Real aufgrund des wiedergewonnen Vertrauens der internationalen Anleger in die brasilianische Preisstabilität und des umfangreichen Privatisierungsprogramms, das bedeutende ausländische Investitionen ins Land brachte, das Leistungsbilanzdefizit noch ausgeglichen werden konnte, änderten sich mit der Asienkrise ab Mitte 1997 und der Rußlandkrise ab Mitte 1998 die internationalen Rahmenbedingungen zuungunsten Brasiliens.
Die internationalen Anleger bemerkten plötzlich, daß es bei den makroökonomischen Rahmendaten Brasiliens und der in die Krise geschlitterten “Tigerstaaten” unübersehbare Parallelen gab und begannen vor allem kurzfristige Kapitalanlagen abzuziehen. Besonders das hohe Haushaltsdefizit und die stark negative Leistungsbilanz Brasiliens ließen eine Abwertung des Real in ähnlich extremen Ausmaßen wie in Asien oder Rußland wahrscheinlich erscheinen. So wies Thailand 1996 ein Leistungsbilanzdefizit von 8,0%, Südkorea von 5,1% und Malaysia von 4,9% auf.
Bei einem brasilianischen Leistungsbilanzdefizit von 4% wollten sich auch die internationalen Risikobewertungsagenturen wie Moody’s oder Standards & Poor’s nicht der Gefahr aussetzen, die Wahrscheinlichkeit einer brasilianische Finanzkrise unterzubewerten. Beide Ratingagenturen hatten das Ausmaß der Asienkrise nicht vorhergesehen und waren hart dafür kritisiert worden. So stuften sie Brasiliens Kreditwürdigkeit herunter und verstärkten den Devisenabfluß aus Brasilien weiter.
Da die Devisenreserven nicht ausreichend waren, um den Real über einen längeren Zeitraum vor einer Abwertung zu verteidigen, sah sich die brasilianische Zentralbank im November 1998 dazu gezwungen, ihren TBan-Zinssatz, zu dem sie Banken kurzfristig Geld ausleiht, auf 49,75% zu erhöhen, um ausländische Anleger anzuziehen. Dies verteuerte die gesamten Zinsen auf dem brasilianischen Finanzmarkt erheblich, was zu vielfältigen Konsequenzen führte: Erstens wirken sie sich die hohen Zinsen durch die Verteuerung von Konsumentenkredite bremsend auf den Privatkonsum aus. Zweitens sind bei diesem Zinsniveau viele Investitionen nicht mehr lohnend. Und drittens führen die gestiegenen Zinsen zu höheren Zinszahlungen des Staates, was wiederum dessen Schuldenlast erhöht.
Aber selbst mit diesen Zinssätzen gelang es der brasilianischen Regierung nicht, den Devisenabfluß zu stoppen. So wurde das Hilfsabkommen mit dem IWF notwendig, um die Devisenreserven wieder zu füllen und das Vertrauen der internationalen Anleger wieder herzustellen. Durch das Abkommen konnten die Zinsen inzwischen gesenkt werden. Sie waren aber Anfang Dezember 1998 mit ca. 40% immer noch sehr hoch.
Warum wertet Brasilien nicht ab?
Als Hauptgrund gegen eine stärkere Abwertung als die bisher praktizierten kontinuierlichen Miniabwertungen von ca. 7% pro Jahr (siehe Kasten Brasiliens Wechselkurspolitik) führt die brasilianische Regierung an, daß es nicht möglich wäre den Real abzuwerten, ohne eine deutlich höhere Inflation zu riskieren. Da das Stabilitätsprogramm Plano Real mit seiner gelungenen Inflationsbekämpfung maßgeblich zum Sieg Fernando Henrique Cardosos (FHC) bei den Präsidentschaftswahlen 1994 und zu seiner Wiederwahl im Oktober 1998 beigetragen hat, schied eine solche Maxiabwertung für den brasilianischen Präsidenten aus politischen Gründen aus.
Ein weiterer von der Regierung angeführter Grund ist die Gefahr, daß eine Maxiabwertung das Vertrauen der Anleger in den Real dermaßen erschüttern würde, daß ein weiterer unkontrollierbarer Fall der Währung nicht zu verhindern wäre. Dieses Risiko sehen auch international anerkannte Ökonomen wie Paul Krugman (Massachusetts Institute of Tecnology/MIT, Boston).
Brasiliens Wechselkurspolitik
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Es gibt jedoch auch Verfechter einer Maxiabwertung. Unter ihnen ist Rüdiger Dornbusch, ebenfalls Professor am MIT. Er meint: “Fernando Henrique Cardoso sollte eine Abwertung von 15% vornehmen, um die starken rezessiven Effekte des Ajuste Fiscal auszugleichen und ein Scheitern des Plano Real zu vermeiden.” Jeffrey Sachs, Professor für Volkswirtschaftslehre in Harvard, tritt sogar für eine noch stärkere Abwertung ein: “Für mich ist der Real um 25% oder mehr überbewertet.” Außerdem plädiert er dafür, den Wechselkurs des Real nicht mehr durch Zentralbankinterventionen innerhalb einer festgelegten Bandbreite zu halten, sondern ihn komplett freizugeben. Dadurch könnten sich die Kräfte des Marktes entfalten und eine erneute Überbewertung mit den bekannten Problemen, wie ein hohes Leistungsbilanzdefizit und eine Rezession durch hohen Zinsen, vermeiden.
Eine Abwertung, durch eine Änderung der Bandbreiten durch die Zentralbank, oder durch die Einführung
flexibler Wechselkurse, würde die brasilianischen Produkte im Ausland relativ billiger machen und die ausländischen
Importe nach Brasilien relativ verteuern. Dies hätte mehrere positive Effekte: Die zusätzliche Nachfrage
aus dem Ausland und dem Inland nach brasilianischen Produkten würde die Wirtschaft ankurbeln; der Rückgang
der Importe und die Steigerung der Exporte könnte die Handels- und die Leistungsbilanz ausgleichen, wodurch
die Notwendigkeit einer positiven Kapitalbilanz entfallen würde. Dies wiederum würde es der Zentralbank
ermöglichen, die Zinsen zu senken, was zu höheren Investitionen und zu einer Steigerung des Konsums führen
würde. Als weiteren Effekt einer möglichen Zinssenkung, müßte der Staat weniger Zinszahlungen
für seine Schulden aufbringen, so daß die staatliche Gesamtschuld leichter verringert werden könnte.
Dem stehen drei negative Effekte gegenüber: Erstens könnte die Inflation durch die teuren importierten
Produkte steigen. Dieser Effekt ist aber einmalig und führt nicht automatisch zu Rückkehr einer Hyperinflation
wie es sie vor 1994 in Brasilien zu beobachten gab. Diese war nicht durch Währungsabwertung verursacht worden,
sondern durch Fehler der internen Geldpolitik, wie die Finanzierung von Staatsschulden durch Geldemission. Zweitens
würde eine Währungsabwertung die Schulden von brasilianischen Firmen in US$ erhöhen. Sie müßten
nun mehr Reais erwirtschaften, um ihre Schulden und Zinsen in Dollar zurückzahlen zu können, was manche
Firmen in den Bankrott treiben könnte. Andererseits ist das aktuelle Zinsniveau in Brasilien bereits so hoch,
daß viele Firmen nicht überleben können. Drittens könnte eine brasilianische Abwertung zu
einer Panik bei den internationalen Anlegern führen, die mit einer Kapitalflucht aus Brasilien den Real ins
Bodenlose stürzen lassen könnten.
Könnten diese Risiken aber nicht das kleinere Übel angesichts der jetzigen Rezession und Arbeitslosigkeit sein? Kann Brasilien auf die Dauer seinen Wechselkurs in den aktuellen Bandbreiten mit einer kontinuierlichen, jährlichen Abwertung von 7% halten, ohne erneut in eine Leistungsbilanzdefizitkrise hineinzuschlittern?
Eines scheint aber sicher zu sein: Hätte die brasilianische Regierung bereits seit der Geburt des Real, seinen Wechselkurs frei floaten lassen, so hätte die Antwort auf die Frage ”Was ist der Unterschied zwischen Rußland und Brasilien?” im Juli wohl eher gelautet: “10.000 Kilometer”.
Johannes Beck
Diese Seite wurde erstellt von Martin Heiden am 05.05.99